*** 投资工程项目的概念
“ *** 投资工程项目的概念” 的概念是随着我国经济体制改革和政治体制改革而逐步发展形成的全新概念,到目前为止,不仅在学理上没有准确的定义,而且在我国的法律法规中也鲜有规定。
在实践中,“ *** 投资项目”又被称为“公共财政投资项目”或者“国家建设项目”。所谓“公共财政投资项目”从广义上说是“ *** 为实现其职能,将一部分集中性财政资金投入社会再生产过程各个环节”建设的项目;从狭义上说是“ *** 为保证社会再生产的顺利进行,对固定资产再生产和流动资金按最低限额而投入资金”建设的项目 。“公共财政投资项目”一般又被称为 “财政性基本建设资金投资项目”,是指“经 *** 职能部门批准立项,由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。 财政性基本建设资金包括: 一、财政预算内基本建设资金;二、财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金;三、纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金;四、财政预算外资金中用于基本建设项目的资金;五、其他财政性基本建设资金。” 所谓“国家建设项目”是指“以国有资产投资或者融资为主(即占控股或者主导地位)的基本建设项目和技术改造项目。”
综合以上几个概念,一些学者和职能部门将“ *** 投资项目”定义为“ *** 为推动国民经济或区域经济发展,满足社会公共需要,以 *** 为实际投资主体,以财政性资金为资金来源的固定资产投资项目” ,或者“各级 *** 为建设主体的投资项目。主要包括:财政预算内外资金(含国债资金)投资项目;国家 *** 外债资金项目;使用各类专项建设资金项目;法律、法规和本级人民 *** 规定的其他 *** 投资项目。”
以上两种定义虽然已经揭示了“ *** 投资项目”的主要内涵,但是还不够系统和准确。
笔者认为:所谓 *** 投资项目是指以 *** 为主导,以满足公共需求为目的,以公务公产和公有公共设施公产为内容,以国有资产投资或者融资方式兴建的行政性、公用性、公有性项目。其要点如下:
第一, *** 投资项目是以 *** 为主导的。所谓“主导”,《现代汉语词典》中解释为“主要的并且引导事物向某方面发展的”。也就是说, *** 在 *** 投资项目的运作过程中起到决定性作用并引导项目发展方向。投资项目所涉及的主体很多,最主要的有建设主体、投资主体、设计主体、施工主体等,正是这一个个主体构成了投资项目建设的全过程,根据投资项目的管理方式不同,这些主体有时候是统一的,但更多的时候是相对独立的。一般来说, *** 大多是项目的建设主体和投资主体,这时 *** 对投资项目的主导作用是很明显的,也是毋庸置疑的。但是,随着政治经济体制改革的深入, *** 往往不再对项目进行直接投入资金或者投入较少的资金,而是以建设方的身份出现,在保证对项目所有权的情况下,出让项目的经营管理权,以吸引建设资金,这样 *** 投资项目的建设主体和投资主体就相互独立起来。在这种情况下,对项目本身而言,作为建设主体的 *** 要比项目的投资主体更有主导作用,因为其决定了是否进行该项目建设,如何进行该项目建设,由谁具体组织该项目建设,是投资项目建设的原点,其左右着投资项目建设的全过程,没有 *** 其他的项目主体都无从谈起。
第二, *** 投资项目的建设是以满足公共需求为最终目的。 *** 之所以在 *** 投资项目中处于主导地位,是由 *** 的公共管理职能决定的。 *** 的公共管理职能来源于社会公共需要,从本质上讲就是 *** 根据公众的客观需要提供相应的服务,最大限度地减弱社会负外部性,扩大社会正外部性,使每个社会成员的个人福利得到最大实现,社会整体福利得到最大提高的职能。从表现形式上看, *** 履行公共管理职能的一个主要内容就是组织力量进行国防军事建设,基础设施建设和重大科学技术研发,这就是我们所说的 *** 投资项目建设,而这些项目建设就必然以满足公共需求,增加公共福利为根本目的。
第三, *** 投资项目是由 *** 以国有资产投资或者融资的方式建设的。上面谈到的关于 *** 投资项目的定义中把“资”定义为“资金”,认为所谓的 *** 投“资”就是指 *** 直接投入财政性资金。笔者认为这是对投资的狭义理解。诚然,财政性资金的投入确实是 *** 投资的主要方式之一,而且在计划经济时代,一度还是 *** 投资的唯一方式。但是,随着我国市场经济的建立和完善,仅靠 *** 的财政性资金的投入已经远远无法满足我国基础性建设的客观需要,为此,近年来很多 *** 纷纷通过融资的方式解决这一问题。虽然各地融资的方式多种多样、各不相同,但是有一个共同的趋势就是 *** 不再单纯的依靠财政性资金的投入来解决基础性建设的资金问题,而是大量的吸引社会资金, 目前比较流行的BOT融资模式和ABS融资模式是这种趋势的典型代表。所谓“BOT模式”就是“由项目所在国 *** 或其所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为项目融资的基础,由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者,承担风险,开发建设项目并在特许权协议期间经营项目获取商业利润。特许期满后,根据协议将该项目 *** 给相应的 *** 机构”的融资方式 ,而“ABS模式”则是“以拟建项目所拥有的资产为基础,以该项目资产的未来收益作保证,通过在国际资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式。” 通过上述定义可以看出,在这两种融资模式中, *** 已经不再直接投入财政性资金,而是通过在一定条件下出让建设项目的使用权和收益权来吸收社会资金,也就是说 *** 已经变投入有形资产为投入无形资产了。据此,笔者认为,“ *** 投资项目”的“资”应该做广义理解,应该解释为“国有资产”,即“ *** 以各种形式投资及其收益、拨款、接受馈赠、凭借国家权力取得、或者依据法律认定的各种类型的财产或者财产权利” 。
第四, *** 投资项目是以公务公产和公有公共设施公产为建设内容的。《地方 *** 投资项目的公共财政管理——集中支付与核算》一书中将地方 *** 投资项目划分为四类:政权设施项目,如党政机关办公用房、监狱等设施;社会公益性项目,如城市道路、城市绿化等;社会公众福利项目,如图书馆、医院、体育场馆等;城市基础设施项目,如发电厂、水利工程、道路交通等 。这种划分比较确切地概括了 *** 投资项目的主要内容,根据这种划分不难看出, *** 投资项目建设的内容实际就是行政公产中的公务公产和公有公共设施公产。“行政公产”是一个行政法上的概念,具体是指“由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产” 。公务公产和公有公共设施公产是行政公产具体表现形式之一,所谓公务公产是指“直接供行政主体本身执行其行政任务,并由行政公务人员自己利用的公产” ;所谓公有公共设施公产是指“行政主体所有,并由行政主体本身或另设其他法人管理以实现公用目的的公产” 。
第五, *** 投资项目是行政性、公用性、公有性项目。正如上文谈到的, *** 投资项目是由 *** 主导的,从项目的设立到建设,再到运营,都是由 *** 控制着的,而 *** 之所以要进行这些建设,是由其公共管理职能决定的,是履行行政职能的一种方式。同时,对投资项目最终产品的管理与运作,也是行政主体—— *** 的主要职责。鉴于此,无论是 *** 投资项目本身还是其最终产品都被蒙上了浓厚的行政性色彩。公用性是指 *** 投资项目的主要目的是满足公共需求,增加社会福利,而其公用性的具体表现就是 *** 投资项目的最终产品可以直接或者间接的满足公共需求,增加社会福利。之所以说是直接或者间接的,是因为诸如交通道路、医院、水利设施等公有公共设施公产是可以直接满足公共需求,增加社会福利的,而诸如党政办公设施、监狱等公务公产虽然不能直接达到这一目标,但是这些公产的运营却可以间接保障或者促进社会福利的增加。公有性是指 *** 投资项目的最终产品是归国家所有,由 *** 代行所有者权利。这是由 *** 投资项目的公用性决定的,因为项目的最终产品往往是关系国计民生的设施,处于公共安全的考虑,这种设施的所有权绝不能交给某一个个人或者组织,而必须将其置于公共权力的控制之下。当然, *** 虽然代行所有者权利,但并不意味着其直接对其进行管理运营,也可以设立或者授权具备条件的组织进行管理和运营, *** 只进行宏观管理和监督。
在我国表述为 *** 与社会资本合作,在公共项目中推广PPP模式,是我国 *** 在经济新常态下,为拉动投资稳增长,化解债务促民生而制定的重要政策。目前我国PPP领域相关法规还比较缺失,对PPP模式公共项目进行 *** 审计还存在法律障碍,影响审计全覆盖实现,本文从公共受托责任、 *** 购买公共服务的角度进行了理论探讨,提出构建以投资结果为导向的公共投资审计理论,同时结合PPP模式公共项目的特点,提出 *** 审计应对项目决策、合同管理和成本核算进行重点关注的观点。
关键词:PPP模式;公共项目; *** 审计;理论依据;审计重点
一、研究背景
PPP是“Public-Private-Partnership”的简称,按字面翻译为“公私合作伙伴关系”,我国 *** 对PPP的官方表述是:“ *** 和社会资本合作”。PPP模式在我国已有多年尝试,BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT( *** -经营- *** ) 等均属于其范畴。我国经济进入新常态后,财政收入增速减缓,地方 *** 债务压力较大,对公共项目的 *** 投资力度下降,公共产品和服务供需矛盾越来越突出,PPP模式成为缓解这种矛盾的良方。
对PPP模式公共项目进行 *** 投资审计在法规和实践中均遇到障碍,无法完成审计全覆盖的要求,该问题在审计机关内部已有意识,但尚未展开系统研究。本文将对PPP模式公共项目应纳入 *** 审计范围及审计中应重点关注的问题展开研究和探讨,与当前的政策导向和审计实践需求相切合,对完善审计制度、指导审计实践有积极意义。
二、PPP模式是我国经济新常态下解决矛盾的良方
我国经济发展进入新常态后,面临多重矛盾:财政收入增速放缓,但又需要加大基础设施投资来拉动经济; *** 还债高峰来临,还需要提供更优质公共服务已改善民生。PPP模式通过 *** 采取竞争性方式择优选择社会资本,双方订立合同,明确责权关系,由社会资本承担设计、建设、运营、维护公共项目的大部分工作,并提供公共服务, *** 通过“特许经营”及必要的财政补贴对公共服务进行对价支付,并对公共服务的价格和质量进行监管。在公共项目中采用PPP模式基本不需要 *** 进行当期的财政投入,还可以通过资产的 *** 消减 *** 债务,成为解决当前矛盾的良方。
为此,我国 *** 及财政部、发改委自2014年底开始,大力推广PPP模式,并密集制定政策。2014年11月29日,财政部发布《关于印发 *** 和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》,对合作项目识别、准备、采购、执行、移交各环节提出了规范的操作流程。2014年12月2日,国家发改委下发《 *** 和社会资本合作项目通用合同指南》。2015年4月25日又颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,自2015年6月1日起施行,该部门规章是目前规范PPP模式法律位阶最高的文件。
三、对PPP模式公共项目进行 *** 审计的法律困境
对PPP模式公共项目进行 *** 审计是审计全覆盖的客观要求,但在实践中存在缺少法律授权、评价依据适用法律矛盾的问题。
(一)缺少审计法定授权
审计法及其实施条例规定“审计机关对 *** 投资和以 *** 投资为主的建设项目的预算执行情况和决算,进行审计监督。”上述规定从投资主体和资金性质的角度确定了投资审计范围。PPP模式公共项目从投资主体和资金性质的角度看,不属于审计的法定范围。2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计。”该办法属于部门规章性质,不属于行政法规,不能作为审计的法定授权。
从审计实践看,对于PPP模式项目能不能审,各地做法不一。福建省某高速公路采用BOT的模式建设,业主单位曾致函福建省审计厅,询问是对项目进行 *** 竣工决算审计,福建省审计厅以不在法定审计范围为由,未对该项目进行竣工决算审计。而江苏省句容市 *** 2014年5月8日下发《句容市PPP融资建设模式管理办法》,明确规定“市审计局是PPP项目审计工作监督的主管机关,对项目进行全过程审计监督。”
(二)审计评价依据的适用矛盾
择优选择社会资本,是PPP模式的关键环节,也是审计关注的重点。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定“ *** 通过招标、竞争性谈判等竞争方式选择特许经营者。”本文认为该规定与上位法存在矛盾,且未解决《 *** 采购法》与《招投标法》的适用问题,是审计缺乏评价依据。
一是该部门规章与行政许可法存在矛盾,特许经营许可属于行政许可事项,行政许可法规定“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。”竞争性谈判显然不符合行政许可法的规定。其解决 *** 是尽快制定PPP领域的专门行政法规或者法律,对特许经营权的出让做出单独规定。
二是对于 *** 采购法与招投标法的适用问题,财政部与国家发改委在发文中各执一词,国务院办公厅转发的财政部、发改委的联合发文中,对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目,明确适用 *** 采购法选,对于特许经营和股权合作提供对价的项目,仍未明确适用法规。
四、将PPP模式公共项目纳入 *** 审计的理论研究
(一)公共服务产生的公共受托责任
PPP模式中存在四层委托代理关系。第一层是决策权的委托,即公众委托人民代表大会;第二层是人大将 *** 投资决策权委托给了发展改革部门,资金占有权委托给了财政部门等;第三层是 *** 和社会资本共同将投资项目委托给项目公司;最后一层是项目公司委托设计、施工、运营商等单位。前两层委托属于法定委托,公众将管理使用公共资源的权利和提供公共服务和产品的责任同时委托给 *** ,公共受托责任产生。后两层委托属于合同委托,引入了社会资本并确定项目的具体设计、施工和运营方。由于社会资本没有法定的提供公共服务的义务,公共受托责任并未在后两层委托中转移, *** 仍然是提供优质公共服务的第一责任人,同时还要为社会资本的不良行为承担连带责任。由于审计源于受托责任, *** 审计源于公共受托责任,对PPP模式的公共项目进行 *** 审计,应是审计机关的职责之一。
(二)PPP模式实质为 *** 购买公共服务
社会资本为何要参与后两层委托之中呢?因为可以获得回报。《 *** 和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定,PPP项目社会资本的回报机制包括向使用者收费、 *** 可行性缺口补助和完全 *** 付费等方式。 *** 补助和 *** 付费都是一种 *** 购买行为,向使用者收费与 *** 有关么?这种收费权来自于 *** 的特许经营授权,是 *** 授予的行政许可。对于特许经营权,除了在PPP模式中用来对价支付外, *** 还可以通过直接拍卖等方式出让特许经营权,获得非税收入,并纳入财政预算之中,也可以将其授予国有企业以获得国资收益,也会纳入财政预算中。因此特许经营权是可以带来财政性收入的一种国有经营资源,使用特许经营权进行对价支付,本质上属于 *** 购买,而 *** 购买的行为应纳入 *** 审计的范围。
(三)构建以投资结果为导向的公共投资审计理论
党的十八届四中全会要求进一步突出审计监督的地位,同时作出了完善审计制度的重大部署,国务院《关于加强审计工作的意见》提出加大审计力度,创新审计方式,实现审计监督全覆盖,广大人民群众也普遍期盼对涉及公共资金、公共资源、公共权利的公共工程项目加强审计。审计法是按照投资主体和资金性质的角度确定投资审计范围,但我国投融资体制和预算管理体制已发生深刻变革,投资主体越来越多元化,审计的法定范围不断萎缩,与党和国家的要求、人民的期盼形成矛盾。
本文建议,应创新投资审计研究,构建以投资结果为导向的公共投资审计理论,无论项目前期是 *** 投资为主,还是社会资本投资为主,只要该公共项目投资的结果是为了提供公共产品和服务,且该公共产品和服务最终由 *** 通过公共资源或财政资金对价支付,就应该纳入 *** 投资审计的范围,使投资审计适应审计全覆盖的要求,并据此适时修改审计法及其实施条例,完善审计制度。
五、PPP模式公共项目 *** 审计重点的探讨
(一)对PPP模式公共项目前期决策的审计
从此次国家发改委公布的首批PPP项目库来看,各地上马PPP模式项目的热情高涨,项目库共计1043个PPP项目,总投资高达1.97万亿,接近2008年刺激经济4万亿投资的一半,中西部地区申报的项目数明显超过东部沿海地区,其中安徽127个项目居首,而市场经济发展更充分的深圳只申报1个项目。另外共有19个省市共50个项目的投资超过百亿元,杭州地铁5、6号线一期引入社会资本招商项目总投资更是高达518.7亿元。
作为联邦审核经济性的专员,德国联邦审计署署长曾发布的关于公路建设PPP模式的评估报告,认为在作出采用PPP 模式的决策时,有关部门并没有对其经济可行性进行合理的分析。我国《 *** 和社会资本合作模式操作指南(试行)》规定“只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,才可进行项目准备”但评价和论证工作由各地根据实际情况开展。
由于PPP 模式可以很好规避当期财政预算并消减 *** 账面债务,同时又可以拉动经济增长,在以GDP为主要政绩考核指标的情况下,项目决策权的下放可能使各地陷入新一轮的大上、快上、多上的狂热中,审计机关要充分发挥经济运行“安全员”的职责,监督各部门作为科学而审慎的决策,保障国家经济平稳运行。
(二)对PPP模式公共项目合同管理的审计
PPP模式是一种契约模式,合同管理是重中之重。为对PPP模式公共项目的合同进行规范和指引,发改委编制了《 *** 和社会资本合作项目通用合同指南》,但由于PPP模式的法规体系还未建立,立法还存在空白,政策与现行法规还存在不协调的地方,一旦出现合同争议,由于缺少法规作为共同准绳,合同管理难度较大。另外一个更现实的问题是,当届地府为了尽快化解债务压力,急于推进PPP项目,且PPP项目周期很多在20年至30年之间,即便出现合同争议或风险,也是由下届 *** 解决。因此在合同签订时,当届 *** 可能未完全尽责,使下届 *** 陷入被动的后续合同谈判中,而这种后续谈判,从以往的经验看,往往是 *** 骑虎难下,被迫让步。拉丁美洲2006 年间签署50 份PPP 合同,每个合同平均进行了3次后续谈判,项目成本平均提高30%,经过谈判后社会资本获得更优惠的合作条件。通过后续谈判提高盈利,已经成为PPP 项目运行的“潜规则”。
PPP 项目合同管理是否有效,风险分配是否科学合理,关系到公众利益能否最大化的实现。审计机关应当站在国家和社会公众的角度去看待PPP 的项目合同,既要维护国家和社会公众的利益,同时也要维护好私人部门的合法权益。
(三)对PPP模式公共项目成本核算的审计
为了稳定社会资本的投资回报,国家发改委的指导意见中给予三点政策支持:涉及中央定价的PPP项目,定价权限适当向地方 *** 下放;建立投资成本、财政补贴与收费价格的协同机制;地方 *** 为准经营性、非经营性PPP项目配置土地、物业、广告等经营资源。这些政策有利于吸引社会资本投资,但必须相应加强监管。社会资本为了追求资本利益的最大化会存在三种冲动:提高收费价格、做大投资成本和多占经营资源,其中做大投资成本的冲动有可能最为强烈,通过虚构成本可以将建设资金套取,同时又为提高收费价格和多占经营资源提供理由。如果内部控制和外部监督机制缺失,PPP模式公共项目有可能演变为使用者高付费,社会资本侵占 *** 土地、物业的结局。因此PPP模式公共项目的成本核算应该成为 *** 审计的重点,应特别关注在项目建设和经营环节多结算工程价款、虚假合同套取资金、管理费用畸高等问题,重视发现贪污、腐败和利益输送等重大案件线索。
六、结语
在公共项目中推广PPP模式是国家的重大政策,对PPP模式的公共项目进行 *** 审计是审计全覆盖的需要,审计机关应开展理论研究,推动法律完善,重视对审计 *** 和重点的研究,充分发挥审计促进国家治理现代化的作用。(董晓峰)
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*** 或旗下城 *** 司与民营企业成立合资公司,合资公司利用 *** 平台融资用于建设 *** 大型项目,合法合规,而且是 *** 现阶段极力推行的新的投资方式。
债务由合资公司承担,而不是 *** 承担。合资公司经营若干年、收回投资得到一定收益后,所有权转归 *** 。
地方 *** 注资的方式及动因分析。
分税制改革后中央和地方的财权、事权不匹配,导致地方 *** 的投融资存在较大资金缺口,为弥补这一部分资金缺口,城 *** 司应运而生。根据国发[2010]19号文,地方 *** 融资平台指由地方 *** 及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担 *** 投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。
由于城 *** 司成立的主要目的即通过举债融资为地方经济和社会发展筹集资金,为扩大其融资能力,地方 *** 曾通过注入货币资金、房地产、国有企业股权、土地(包括储备地、划拨地及出让地),以及学校、医院、公园等公益性资产的方式,对城 *** 司进行资产性支持。
通过上述注资:
一方面可以快速降低资产负债率,避开部分银行贷款对于城 *** 司债务负担不得高于70%的红线要求;另一方面,注入的资产可以用于城 *** 司的抵押贷款,进一步提升城投的融资能力。
实际情况是,在城镇化建设及“GDP竞赛”的背景下,地方 *** 需要借助城 *** 司获取大量资金,然而财力有限导致其可支配的货币资金、房地产和股权等高价值资产难以满足分配需求,与此同时地方 *** 手中掌握大量的储备土地及公益性资产,地方 *** 更倾向于向城 *** 司注入此类资产。
因此,大部分城 *** 司是地方 *** 以少量财政拨款配比较大规模土地资产注入的方式成立的,后续再获得 *** 注入的储备地和公益性资产,持续扩大资产规模。
但是,储备地或公益性资产本身并不具备相应的价值,地方 *** 通过该种方式增加城 *** 司的资产规模、降低债务负担后再让其进行融资的行为,本质上是地方 *** 的超额举债。
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